早读 | 中国办公室的秘密，让这位中央党校办公厅领导说透了！

编者按：办公室，作为政治制度设计，一直贯穿着我国的政治制度史。在漫长的历史岁月中，办公室制度在统治阶级管理社会中发挥了重要作用。古为今用，鉴往知今，对办公室历史的回顾和梳理，对于我们研究今天的办公室工作，有着一定的参考意义。

作者简介  谢煜桐，安徽省五河县人，法学博士，副教授，曾任中共中央党校办公厅副主任，现任中共中央党校出版社社长兼党委书记。

我国古代

办公室制度

我国古代办公室制度，经历奴隶社会、封建社会两个历史阶段。尽管朝代不同，社会制度不同，都是为剥削阶级服务的。各个朝代之间的办公室制度，既有区别，又有一定的内在的继承关系。

早在奴隶社会，就有了办公室，当时从事办公室工作的有两种人，一种叫“祝”，一种叫“巫”，男的叫“祝”，女的叫“巫”，主要是为氏族首领祭祀活动服务的。

西周时期是我国奴隶社会的全盛时期，社会分工进一步细化，国家政权机构相应地趋于复杂，办公室有了机构的雏形，从王室到诸侯，都设有史官来掌握文书的起草和记录工作，其中最主要的史官是太史、右史和左史。

太史主要负责起草文书，右史负责记录“王”的言语和发授命令、文告，左史负责记载“王”的活动和宫廷内外的政治、军事大事。

在管理体制上，“王”的命令向下颁行时，由太宰颁下；凡是下面向国王奏事，由太宰负责接受并协助“王”处理。以今天的眼光看，西周时期国家层面的办公室工作实际上由太宰和史官共同负责。

春秋时期是我国奴隶社会向封建社会的过渡时期，史官机构基本上沿袭了西周史官制度，承担着办公室工作。到了战国时期，御史和尚书逐渐取代了史官。

到了秦朝，有了三公九卿制。三公，是指丞相、太尉、御史大夫，其中，丞相帮助皇帝处理全国的政事，太尉负责管理军事，御史大夫执掌群臣奏章，下达皇帝诏令，兼理国家监察事务。御史大夫相当于秘书长、办公室主任的角色。

汉朝官制沿用三公九卿制，汉武帝时期，为了巩固皇权，削减丞相府和御史台的实权，尚书的地位大幅抬升，逐渐成为皇帝的秘书处，尚书令成为直接对皇帝负责的总揽一切政令的重臣。

魏晋南北朝是我国封建社会史上一个长期战乱、分裂的时期。在这一时期内，封建王朝更迭频繁，政权机构极不稳定。

曹操为魏主时，将东汉桓帝设的秘书监改为秘书令，主持中央的秘书工作。

曹丕继位称帝后，又将秘书令改为中书令，主管皇帝诏书的起草工作，并管辖中书省。同时又将尚书台改为尚书省，新增设了门下省。采取了分散权力的办法来削弱尚书台的权力，把代表朝廷起草诏令、发号施令的工作转移到中书省，而原为皇帝办公厅的尚书台(后改为尚书省)就失去了原有的地位和职权，成为政令执行机构。

到了两晋时期，仍设中书省，并将魏朝在中书省另设的秘书监，改为秘书寺。同时，在秘书寺之下设了秘书卿、秘书少卿、秘书丞和主簿官，形成一套完整的行政办公机构。南北朝时，又把晋代的秘书寺改为秘书省，使它成为与三省平行的行政办公机构。

隋唐时期，我国社会生产迅猛发展，经济繁荣，文化灿烂，是我国封建社会的鼎盛时期，也是我国古代行政办公机构的大发展时期。开皇初年，隋文帝即位后，废除了北周混乱的“六官”制度，依“汉魏之旧”建立了中央机构。设尚书、门下、内史三省，作为最高中央行政机关。

唐代中央机关实行三省六部制。三省即中书省、门下省和尚书省。

中书省是掌握机要、决定军国大事的最高决策机构。它的长官中书令，参与国家的军政决策，领导中书省处理尚书省及其他中央和地方各级行政机关的章奏、公文，并根据皇帝的旨意，起草诏令、书敕及其他下行文书。

门下省，其地位与中书省相当，也是中枢机关。门下省的长官侍中，有权参与机密，研究军国大事。门下省还掌封驳审核权，即对中书草拟的下行诏令文书，认为不便实行，可以封驳奏还。

尚书省是最高的行政管理机关，其长官是尚书令。尚书令除参与机密，研究军国大事外，主要掌握尚书省具体执行中书省颁布的皇帝诏旨和经门下省审阅、皇帝批准的各种奏章的处理工作。

上述三省之中，总的来看，都是为皇权服务的，但是从与皇权的距离看，中书省最近，更多地承担着办公室的角色。

宋朝初期，加强了军事工作，实行了前所未有的中央集权的封建专制制度。与此相适应的在组织上实行了军政分立，设立了枢密院，作为中央最高军事行政领导机关。于是宋王朝的军政大权，就分别由中书省和枢密院执掌。行政办公工作也按军政这两个系统分别管理。

中央行政机关基本上承袭隋唐的三省制，仍由三省共同负责。但以中书省为主，只有中书省才能参与机密，直接取旨于皇帝。军事系统的行政办公的工作由枢密院负责。这是宋代行政办公工作制度的一大改革。

中书省的组织机构，比唐代更为繁多。省内设有主事房、班簿房、制敕库房、催驱房等秘书部门。

主事房，主管文件的收发登记；班簿房，负责掌管文武官员的名册及官员的基本情况；制敕库房，负责皇帝诏令文书的编纂工作和架阁库的工作；催驱房，负责文书的催办工作。

此外，还有一些专门机构，除了规定的职责外，还负责处理一些无章可循的需要请示办理的事项。

在中书省长官中书令下，仍设有中书舍人，负责皇帝诏令的撰制、文书处理、皇帝起居及政务活动的记注等工作。从今天的眼光看，中书省接近于宋代皇帝的办公室。

门下省设有开拆房和章奏房，负责文书的收发登记和催办工作。省内设有给事中官员四人，负责掌握文书的审查工作。假如政令不适当或命令性文书有失误，可以驳正其违失，把文书退回去。

尚书省的秘书办公机构设有开拆房、催驱房、制敕库房，分别负责文书的收发登记、检查督促文书有无违失，以及文书的编纂和归档工作。

宋代朝廷对掌管核心机密的秘书官员控制极为严密，规定了严格的保密制度，既不准私出访问，也不准会见客人。宋朝的行政办公工作的组织机构较前更为严密，文书工作制度也比唐代更为系统化和法制化，有些制度如一文一事制度、催办制度、限期办文制度等，对以后的行政办公工作影响较大。

元朝是我国北部蒙古族成吉思汗建立起来的一个军事强国，元朝设立了中书省和枢密院，分别掌管政务和军机秘书工作，取代前朝的三省制。

中书省是元王朝总管全国政务的中枢，行中书省是地方的最高行政机关，其往来文书数量浩繁，为处理这些来往文书，省内设有检校、照磨、管勾、架阁库等机构。分别负责文书的检校，文牍、簿籍的复核，文书的收发处理，以及文书档案的管理等工作。

在元代，行政公文事务形成了一整套公文处理制度。其中主要有：

（1）圆坐押署文书制，公文必须有主管部门的负责官员依次署押，否则不能行文。

（2）公文登记催办、注销及承办、立卷和归档制度，使文书处理工作日趋完善。

（3）公文投递制，在元代很有特色。驿传制度，在我国有相当悠久的历史。但元代的驿传制度比前代更为完善，驿传制度的改进也尤为突出。

到了明朝，废丞相，实行内阁制，内阁辅佐皇帝处理政务，内阁实际上是一个类似办公室的机构。后来，内阁逐渐对国家事务有了一定的决策权，内阁首辅某种程度上行使类似于丞相的权力。比较典型的如内阁首辅张居正。

内阁当时的办公地点在文渊阁，在黄仁宇先生所著的《万历十五年》一书中，曾有对内阁和文渊阁的比较形象的描述：“文渊阁正厅供奉孔子像。两侧有官舍四间，另有阁楼，乃是保存书籍档案的地方。阁前不远有东西两排平房，是为书记人员抄缮文件的办公室。以这些房屋作为我们庞大帝国的神经中枢，似乎过于朴素。”

在这里，作者点明了文渊阁是“我们庞大帝国的神经中枢”，作者接着写道：文渊阁“既像皇帝和文官集团的联络处，也像各部院以上的办公厅；有时又像皇帝的顾问室，或是调解纠纷的超级机构”。

黄仁宇先生以上对明朝文渊阁的描述，清楚表明，在明朝，文渊阁实际上是一个为皇帝服务的类似于办公室的机构。

清朝是我国历史上最后一个封建君主专制王朝，在此期间，为之服务的行政办公工作较明朝也有了新的发展。

清朝初年，由满族贵族组成的议政王大臣会议，是最高的中枢机构。为了加强君主专制，皇太极继位后，设内三院，即内国史院、内秘书院和内弘文院。内三院的职掌皆为办公室事务，它既不是最高政治决策机关，也不是中央执行机关。

雍正七年(1729年)，清政府为了应付青海紧急军务，成立了军机房，至雍正十年(1732年)正式改为“办理军机事务处”，简称“军机处”。由皇帝特别挑选一些高级官员“八值”，称为军机大臣，每日近侍皇帝左右，专门协助皇帝处理军政、外交等机要办公事务。

晚清，为了欺骗群众，挽救其即将灭亡的命运，清政府陆续搞了一些所谓“新政”。从1906年宣布“预备立宪”起，到1911年5月止，清政府仿照日本的政府组织制度，进行了一些改革工作。随着官制的变化，清政府中央与地方机构里的行政办公工作组织与制度也发生了一些变化。

在宣统三年（1911年）五月，制定和颁布了《内阁属官官制》十五条，确定了责任内阁的组织机构及其职责范围。

责任内阁，设总理大臣和协理大臣各一人，负责掌管机要，处理阁政。国务大臣十人，由各部大臣兼任。内阁总理大臣和协理大臣之下，设阁丞一人，负责阁内的一般行政工作。内阁设丞宣厅，专门管理文书工作，主要负责宣布诏令，办理奏折和处理文件，管理印章，保管图书和文书档案等。

清朝时期行政办公工作机构比较精干，制度也比较健全，与明朝相比有了较大的变化，但作为皇帝的行政办公机构，也同历代封建王朝一样，极不稳定，只要行政办公机构超越其职权范围，就要被辗转变更。可以说，这是我国封建社会行政办公工作发展的一般规律。

我国近代

办公室制度

1911年10月10日的辛亥革命推翻了清朝封建专制的统治，结束了中国2000多年的封建帝制，建立了我国历史上第一个资产阶级性质的政权，从此，我国的行政办公室制度步入了近代的历史发展阶段。湖北军政府在武昌成立后，革命党人自己组织了谋略处，成为军政府的核心。谋略处下设秘书、谋略二厅。行政办公工作和档案工作由秘书厅负责。

1912年3月10日，北洋军阀袁世凯在北京任中华民国临时大总统，从此开始了北洋军阀对中国的统治。

北洋军阀政府的建立，虽然本质上仍是清末反动统治的继续，但从国家机构来说，却是在清末官制的基础上建立起来的一套模仿西方资产阶级共和国式的国家机器。

袁世凯任大总统期间，在中央机构中，除了总统府以外，还设立了内阁(即国务院)及外交、内务等部。

1912年，北洋政权初期时公布的《官制》明确规定，国务院下设秘书厅，厅内设秘书长及秘书、佥事、主事若干人，掌管秘书及文书和档案工作。中央各部设立总务厅，总务厅下又分别设有机要科、文书科，负责处理机要电报，撰拟文稿以及日常的文书和档案管理工作。

1914年，袁世凯为了恢复帝制的需要，把责任内阁制改为总统制，废除了国务院，各部直接由大总统领导。在总统府内设政事堂，设有国务卿一人，协助大总统处理政务。政事堂下设机要局，负责处理机要文电。

具有讽刺意味的是，袁世凯还将他的秘书和秘书厅改为内史和内史厅，秘书长为内史监，总统府收发处改为奏事处。伴随着这种变化，政府公报中也将“呈”改为“奏”，各省报袁世凯的文件和电报，也将“钧鉴”改为“脊鉴”。

一时间，复辟风潮刮起，宛若时光倒流。

1916年，袁世凯称帝失败后，北洋军阀政府又恢复了国务院的组织，中央的秘书工作由国务院秘书厅管理。秘书厅下设有秘书长、秘书佥事、主事若干人，分别负责秘书工作和文书、档案的管理工作。北洋军阀政府还专门配备了英文秘书和日文秘书，以应付外事方面的机要联络工作。

1927年，国民党政府成立以后，各级机关随之建立了自己的行政办公工作机构。在中央，国民党政府设有秘书处，秘书处设秘书长一人，秘书八人，科员八至十二人，书记官若干人。秘书处下设总务、机要、撰拟三个科，负责文件的撰拟、收发和保管工作。

1928年，国民政府改为五院制，秘书处改称为文官处，下设文书局和印铸局，负责文书处理和文件的印制工作。在中央各部也设有秘书处的行政办公机构，负责承办部长交办的机密文电事宜。

国民党政府为了提高行政效率，维护其统治，曾对行政办公工作进行了几次大的改革。如建立“幕僚长”制度，颁布“公文改良办法”等，但由于国民党政府的反动性质导致它政治上的腐败，这一切都没有起到什么作用。

我们党行政办公工作的

创建与发展

一、我们党建党初期的行政办公工作

我们党的行政办公工作，是伴随着党的诞生而诞生的。1921年7月，党的一大召开，组成了党的领导机关——中共中央局。一大期间，负责行政办公工作的是毛泽东同志。他当时既是代表，又是秘书。在后来的很长一段时间里，周恩来同志也曾亲自做秘书工作，并亲自编制密码和翻译电报。

为了加强党的行政办公工作，1923年党的三大决定建立秘书制，中央局的秘书由中央局五个成员之一的毛泽东同志担任。根据党的三大所通过的《中国共产党执行委员会组织法》规定，中央局秘书的主要职责是：

（1）负责党内外的文书工作；

（2）负责党内外的通讯工作；

（3）负责会议记录；

（4）管理党内文件。

当时中央局的秘书，实际上就是中央的秘书长。

此外，还规定党的一切函件都必须由委员长和秘书共同签字才能发出，执行委员会的一切会议，必须由委员长和秘书召集之。

由于党中央建立了秘书制，从而使党的领导工作得以顺利进行。同时，秘书制的建立也为我党以后行政办公工作的开展打下了良好的基础。

随着革命形势的发展，建立一个相应的行政办公工作机构，提到党中央的工作日程上来了。

1926年7月，党的四届三中全会根据当时革命工作的需要，决定建立中央秘书处，以“总揽中央各种技术工作”。当时决定，中央秘书处是中央政治局和常委的办事机构，它的任务是为中央的领导工作服务，管理党内的机要工作。

秘书处是中央联系上下、协调左右的总枢纽。秘书处下设文书科、交通科、会计科、出版分配科、翻译科等部门。

二、中央苏区和长征中的行政办公工作

（一）中央苏区的行政办公工作

1931年11月11日，在江西瑞金召开了第一次全国苏维埃代表大会，正式成立了苏维埃中央政府和地方政权。在同月召开的苏维埃中央执行委员会第一次会议上通过了《苏维埃地方政府暂行组织条例》，对苏维埃政府(机关)中行政办公工作机构、人员配备和文件的签署制度，作了明确的规定。

要求各级执行委员会废止秘书制，成立总务厅(处)。总务厅(处)下设文书股、收发股、印刷股、交通股等。文书股负责文书处理和档案管理工作。这个时期，我党还创建了密码电报通讯工作，成立了机要科。

（二）长征中的行政办公工作

1934年10月，中国工农红军被迫进行了举世闻名的万里长征。在长征中，精简了机构，撤销了中央秘书处，并对人员进行了整编，队伍全部军事化。

为了保证中央、中央军委和各地各部队之间的无线电通讯联系，因而保留并加强了机要科。机要科是当时唯一的行政秘书工作部门，在长征中它承担了中央电报的收发任务。可以说，机要科为中国革命立了大功。

三、抗日战争时期的行政办公工作

在抗战初期，中央就对行政办公工作制度进行了整顿，并建立了会议制度和文件发布制度，与此同时，中央还就密码通讯和保密工作作了一系列的规定，从而保证了行政办公工作的顺利进行。

在抗日战争时期，我们党建立和发展了敌后抗日根据地，并建立了政权机构，在边区政府中都设有秘书处。

1942年，抗日战争面临着极其严峻的形势，为了战胜困难，坚持抗战，党又提出了精兵简政等十大政策。但即使在精兵简政的情况下，党还是加强了行政办公工作机构，坚持办公制度。

如晋察冀边区行政委员会设立了办公厅，加强了行政办公工作。陕甘宁边区政府也成立了合署办公厅，下设秘书处、交际处、总务处等机构。秘书处统一掌管边区政府会议记录、公文拟稿、收发、缮印、档案保管、书报编审和对外宣传等事宜。合署办公，适应了战时的特点，极大地提高了机关办事效率。

四、解放战争时期的行政办公工作

抗战胜利以后，国民党反动派不顾全国人民的反对，在1946年7月，发动了全面内战，从此进入了解放战争时期。随着全国革命形势的发展，我们党的行政办公工作，相应地也进入一个新的阶段。

1945年8月，日本投降后，党中央成立了书记处办公处，协助中央秘书处处理文件、电报、会务和其他日常事务工作，1947年中央机关撤离延安时撤销了。1948年中央到达河北平山县西柏坡后重新成立中央书记处办公室，执行同样任务。

五、新中国成立后的行政办公工作

1949年10月1日，中华人民共和国成立了。我国的行政办公工作，也进入了新的历史阶段。

为了加强文件的管理工作，中共中央办公厅于1949年12月和1950年4月，先后发出了《关于文电处理工作的几项决定》和《关于统一文件纸型与格式的规定》这两个文件，对于文电的管理、秘书人员的职责，以及行文关系和文件格式等，都作了详尽的规定。它对于改革旧的公文程式，建立新的统一的文书处理制度等，起了重要的作用。

中共中央于1951年2月2日，发出了《关于纠正电报、报告、指示、决定等文字缺点的指示》之后，政务院又发出了《关于学习标点符号的指示》，这两个文件对于肃清文牍主义，改变党政机关的文风，起了极大的作用。

为了改进机关工作和更好地推动全国各级党政机关办公室工作的开展，1951年4月，中共中央办公厅和政务院秘书厅在北京召开了全国秘书长会议，讨论和通过了《关于各级秘书长和不设秘书长的办公厅主任的工作任务和秘书工作机构的决定》《公文处理暂行办法》《保守国家机密暂行条例》《关于处理人民来信和接见人民来访工作的规定》《关于加强文书处理工作和档案工作的决定》等七个文件，经党中央、政务院批准，先后在全国颁布施行。

1955年1月和1956年11月，中央先后公布了《中国共产党中央和省(市)级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》《中国共产党县级机关文书处理工作和档案工作暂行办法》。1964年，中共中央办公厅制定了《关于秘密文件管理工作的暂行规定》《关于机要秘书工作的暂行规定》两个文件。

党的十一届三中全会以后，行政办公工作又面临着新的任务。为了统一认识，加强领导，1980年4月10日，中共中央办公厅制定了《中央收发文件电报批抄、注办工作的原则和办法》，同年5月8日又制定了《关于中央领导同志机要秘书工作的暂行规定》。

1981年3月，中央办公厅召开了全国秘书长座谈会，研究了文书处理和调查研究工作，这次会议对秘书工作的拨乱反正起了重要的作用。

1985年1月，中央办公厅再次召开全国秘书长、办公厅主任座谈会，对在新形势下如何充分发挥办公厅及其秘书部门的参谋助手作用，提出了重要的意见。这次会议，是一个极为重要的会议，它是我国行政办公工作由传统经验型向现代化迈进的转折点，在我国社会主义行政办公史上具有重要地位。

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来源：《办公室学》、我是公务员

编辑：纪海涛 / 审稿：王运宝

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